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农村生物质能发展的财税支持

2017-06-15 15:20:08  来源:中国生物质颗粒交易网  生物质能  可再生  生物技术   

摘要:农村生物质能的发展在我国已经进入了关键时期,财税政策是我国政府支持农村生物质能发展不可或缺的有力工具。本文从分析财税政策支持农村生物质能的必要性入手,对目前我国农村生物质能领域的财税政策进行了评价,对未来一段时期内我国支持农村生物质能发展的财税政策提出了合理的建议。

生物质能(iomass energy)是一种经济实惠的可再生能源,它以生物质为载体,是太阳能以化学能形式贮存在生物质中的能量形式,它直接或间接地来源于绿色植物的光合作用,可转化为常规的固态、液态和气态燃料,同时也是唯一一种可再生的碳源。中国是一个农业大国,生物质能资源丰富,可利用的农业生物质资源主要有农业作物、农业生产过程中的废弃物、农业加工业的废弃物、畜禽粪便等。目前我国正面临资源发展瓶颈与经济低碳发展双重压力,农村生物质能的良性发展对缓解我国资源短缺促进清洁发展、改善环境应对气候变暖、增加农民收入建设社会主义新农村等多个方面都起到了重要作用。

一、财税政策支持农村生物质能发展的必要性

1.发展农村生物质能带来的正外部性需要财税政策支持

农村生物质能具有公共产品的特性,在环境、经济和社会等方面部具有正外部效应,这些外部效应使得社会总收益增加,由于目前生物质能市场机制不健全,尤其是农村生物质能前期投资大、周期长,投资主体经济效益必然减弱,因此国家必须运用财税政策给予支持。一方面,农村生物质能具有低污染性的特点,农村生物质能的使用对大气二氧化碳的净排放接近于零,因此发展农村生物质能是我国目前应对气候变暖减少温室气体排放的有效措施,其良洼发展对改善我国生态环境具有积极作用;一方面,农村生物质能具有可再生性,其与风能、太阳能一起列入可再生能源范畴,且资源丰富,可永续使用,这在经济上能有效缓解我国面临的能源短缺问题,同时在一定程度上带动可再生能源产业的发展,增加农村就业机会,增加农民收入;另一方面,发展农村生物质能源对社会可持续发展做出了重要贡献,有助于帮助社会公众树立可持续发展意识,提升政府绿色形象。

2.农村生物质能发展遇到的主要障碍需要财税工具解决

我国农村生物质能经过多年的发展,已经取得了初步成效,目前我国户用沼气技术发展规模已经居于世界领先水平,农作物秸秆能源化利用和生物液体燃料等方面也初见成效,但是不可否认的是,我国农村生物质能发展规模和水平仍处于起步阶段,不仅落后于世界发达国家,也落后于印度和巴西等发展中国家。目前制约农村生物质能发展的众多障碍中急需解决的是技术障碍、成本障碍、市场障碍和资金障碍,而这些障碍都是单方面依靠投资者个体是无能为力的,需要国家的政策扶持和引导才能摆脱困境。如技术障碍,我国除了户用沼气技术外,气化发电技术、直接燃烧发电技术、纤维素制备燃料乙醇核心技术等都存在技术瓶颈问题,而这些技术无论是前期研发还是后期推广都需要大量资金,想耍解决技术问题必须依靠国家给予适当的政策扶持。

3.实现我国农村生物质能发展目标需要财税政策的扶持

我国已经确定了2020年农村生物质能发展目标,既到2020年实现替代1000万吨成品油的目标。中国农业生物质能资源丰富,要实现2020年确定的目标并不难,亚行东亚局局长克劳斯.盖尔豪瑟(Klaus Gerhaeusser)说:“对于中国农村地区而言,生物质能是一种明智的可再生能源选择,如果得到政府支持,有效引导其发展,在达到社区规模和工业规模后,生物质能是一种经济实惠的能源。”但是前提条件是农业生物质资源得到有效的开发和利用。我国目前农村生物质能开发和利用仍处于初期阶段,由于初始生产成本较高,使得投资报酬率还有很大的不确定性,加之市场竞争力弱,影响了其产业化步伐,这些都需要政府在财政、金融和市场等方面给予有效的激励政策,才能顺利完成2020年农村生物质能的发展目标。

二、财税政策支持农村生物质能的现状及评价

1.财税政策支持农村生物质能的现状

我国政府在借鉴国际社会其他国家经验的基础上,也相继出台了相应的财税政策来激励农村生物质能的发展,现有的财政政策主要体现在支出政策、补贴政策和政府采购政策中。支出政策上,我国政府在2O06年设立了可再生能源发展专项基金,这项专项基金来源于中央财政预算,直接作用于可再生能源的开发和利用,另外在《生物产业政策》中明确,地方政府要加大对生物技术研发及其产业化的投入,特别要加大对重要生物技术产品研发、产业化示范项目的支持;补贴政策上,我国不断拓宽对农村生物质能领域的补贴,目前补贴政策主要作用于农村生物质能的生产者,如对农村户用沼气的农户进行补贴、我国2005年通过的《可再生能源法》中规定,对中国的生物质发电进行补贴,一般为每千瓦时0.25元;政府采购政策上,我国《生物产业政策》同时明确,各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购生物产品的,应优先购买列入政府采购自主创新产品目录中的生物产品。

除了财政政策,税收政策也是我国激励农村生物质能发展的重要手段。目前的税收政策主要体现在税收优惠政策上,税种主要涉及所得税、增值税和消费税。所得税优惠方面,主要是采取扩大费用扣除范围和降低税率两种措施,如《生物产业政策》中规定,生物企业为开发新技术、新工艺、新产品发生的研发费用,未形成无形资产计入当期损益的,在按照规定据实扣除的基础上,再按照研发费用的50%加计扣除,形成无形资产的,按照无形资产成本的150%摊销,对被认定为高新技术企业的生物企业,按照税法规定减按15%的税率征收企业所得税;增值税优惠上,对部分从事新能源产品生产的企业增值税采取即征即退政策或税收减免政策。如对人工沼气的增值税税率为13%;消费税优惠上主要体现在对部分农村生物质能产品的减免上,如2001年国家税务总局做出决定对生物柴油免征消费税。

2.对支持农村生物质能财税政策的评价

我国目前已经实施的财税政策在促进农村生物质能发展上起到了重要作用,但不同的政策促进农村生物质能发展的效果有所不同,在所有的财税政策手段中,中央财政直接支出和财政补贴的方式效果相对较好,税收优惠政策效果一般,政府采购政策效果较小。

我国目前支持农村生物质能财税政策在许多方面都存在不足,具体表现在:

(1)财税政策过于零散,缺乏系统性。我国政府支持农村生物质能的财税政策尚未形成良好的体系,现有的财税政策只是零星分散于不同地区不同阶段的生物质能领域,缺乏整体层面的可操作发展目标,没有形成从农村生物质资源开发到生产、转换、流通、消费各个环节完整的政策体系,难以发挥其最佳的政策效应。

(2)财政支出规模不足,补贴力度不够。亚行《中国农村生物质能2020》中指出,中国要实现农村生物质能发展目标,到2020年所需的总投资为4135亿元人民币。我国农村生物质能发展资金来源渠道主要有两个:政府投资和项目融资。借鉴各国发展经验,在农村生物质能发展初期阶段,政府投资或政府补助在促进生物质能发展上占据了主要位置,尤其是在一些资金需求量大的研发领域。但目前,我国政府除在农村户用沼气等局部农村生物质能领域外,中央及地方政府其他领域财政投入明显不足,使得我国目前农村生物质能领域研发能力弱,缺乏自主核心技术等问题长期存在。加之财政资金投入缺乏持续眭进一步影响了农村生物质能的良性发展。

(3)税收优惠政策作用范围窄,各税种之间相互协调和补充程度低。支持农村生物质能发展的税收政策主要体现在税收优惠政策上,我国在该领域的税收优惠主要集中于所得税和增值税两大税种中,其他税种的优惠政策只是零星分散于不同地区的农村生物质能领域中,总的来说税收优惠力度不够,且作用领域集中于生产阶段,消费阶段的优惠政策较少,税收优惠没有在整个税收制度中形成完整体制,各个税种之间关联度低,相互协调、相互补充作用难以得到发挥。

(4)财税政策手段单一,政策组合效果不明显。我国应用于农村生物质能的财税政策主要有财政投入、财政补贴和税收优惠政策,而政府采购政策、财政担保政策和政府基金政策等可操作的政策措施则刚刚起步,还没有发挥应有的作用,政策组合效果不明显。许多政策只是出现于政府的相关文件和政策中,具体可操作性的措施较少。如在政府采购政策中,我国虽然已经在政府采购中提高可再生能源产品的地位,今后还应进一步加紧和完善政府采购的产品目录,把农村生物质能源产品明确列入地方政府采购清单中。

三、财税政策支持农村生物质能的建议

1.提升政府关注度,注重财税政策的可操作性

我国正处于农村生物质能发展的初期阶段,政府是农村生物质能发展的原始动力,同时政府也在链接原料供应者、生产者、消费者、资本市场中起到了不可或缺的作用。我国目前农村生物质能的发展还面临许多障碍,其中比较棘手的资金障碍和市场障碍都需要政府出台合理的政策才能很好地解决,我国政府依据我国目前农村生物质能发展的现状,已经制定出我国农村生物质能源发展的近期和中长期发展目标,但在许多领域仍然缺少切实可行的可操作的具体扶持政策,今后我国政府应继续加大对农村生物质能的关注,依据农村生物质能的区域、资源特点因地制宜的完善该领域的相关政策措施。

2.加大中央和地方财政资金投入力度,全方位拓展资金渠道

近年来我国财政在可再生能源领域的投入不断加大,但与该领域目前存在的资金缺口相比仍然不足。今后中央和地方财政应继续加大对农村生物质能领域的投入。由于农村生物质能是我国政府公共预算支持的范围,所以可以加大财政预算肉资金的投入。另外应号召地方政府出台适合本地区发展的生物质能源发展规划,配合中央财政为地区农村生物质能的发展投入资金。

我们必须清醒的认识,农村生物质能的发展不是单靠政府单枪匹马就能完成的,需要全社会的共同努力。而政府必须给予适当的政策加以引导,尤其是在吸引社会资金投资上,政府需要出台相关政策,鼓励和支持商业银行、企业以及外国投资者向农村生物质能领域注资。

3.多种形式的财政工具,提高财政资金使用效率

财政资金的使用可以采取多种形式,预算投入、财政补贴、财政贴息和担保、政府采购等,这些工具既可以单独使用也可以组合使用,政府应依据农村生物质能发展的不同领域的不同特点选取适合的工具来充分发挥财政资金的作用,如对能源作物种植就应采取财政补贴政策,对燃料乙醇则可采取财政补贴和财政贴息组合政策。财政资金投入重点也应分清轻重缓急,在农村生物质能研发领域以及潜力大、社会效益好技术相对完善的产业,如能直接替代石油的生物能源及生物化工产业,包括生物燃料乙醇、生物柴油、农村沼气等领域应集中财政资金支持力度,另外对于重点企业也应重点扶持,不搞“一刀切”,强化可再生能源企业的带头和示范效应,进一步提高财政资金的使用效率。

4.不断完善税收政策激励农村生物质能的发展

农村生物质能领域的税收优惠政策可以在所得税和增值税两个税种上继续扩大优惠幅度。所得税优惠上,直接优惠的幅度可以适当加大;加速折旧的年限可以继续缩短;对于一些投资于农村生物质能领域的企业资金,可以允许企业在税前利润中抵扣部分投资额;为鼓励企业自身的研发,对于研发费用按其是否能资本化为无形资产进行税前扣除和摊销,摊销年限可以适当缩短,对于高新技术产业和农村生物质能双重扶持优惠政策,允许其同时使用。增值税优惠上,我国的优惠政策仅局限于部分农村生物质能源产品,今后应将大部分农村生物质能源产品都纳入增值税优惠范围内,且优惠幅度可以继续加大。


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